תקציר
פורום המרצות והמרצים למשפטים למען הדמוקרטיה רואה בדאגה רבה את הכוונה המסתמנת לפעול לביטול עצמאותה של הרשות השופטת, להכפפתה לממשלה ולשיקוליה הפוליטיים מפלגתיים של הרשות המבצעת, ולפגיעה במעמדם העצמאי של היועצים המשפטיים לממשלה ולמשרדי הממשלה. בהמשך לנייר עמדה מס׳ 9 של הפורום, בנייר עמדה זה אנו מוסיפים לבחון את השאלה האם קיימות מגבלות על כוחה של הכנסת לשנות חוקי יסוד ומתמקדים בשאלת מועד התחולה בזמן של השינויים המשטריים שעל הפרק. מסקנת נייר העמדה היא שההצעות לשינוי חוק-יסוד השפיטה מהוות שימוש לרעה בסמכות מכוננת בהיותם פעולה תחת ניגוד עניינים מובהק. משכך, מבלי תלות בשאלה אם הם פוגעים בליבת הערכים של מדינת ישראל ואם הן פוגעים במגבלה על סמכותה של הכנסת לחוקק חוקי יסוד בלא הסכמה רחבה – ולדעתנו הם פוגעים גם פוגעים, יש אף לקבוע שהשינויים הללו ייכנסו לתוקף החל מהכנסת הבאה.
לשאלת המגבלות על הכוח לשנות חוקי יסוד היבטים שונים. הראשון הוא התוכן של השינוי: האם השינוי סותר את הליבה של ערכי היסוד של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית כפי שעוגנו במגילת העצמאות. בשפה משפטית, המסלול הזה בודק האם התיקון החוקתי בעצמו חוקתי. בכך עוסק נייר עמדה מס' 9 של הפורום. ההיבט השני בוחן שתי שאלות: ראשית, האם הכנסת מחוקקת חוק יסוד באשר לנושאים שלא מתאימים לחקיקת יסוד, אלא לחקיקה רגילה, ואולי אפילו לחקיקת משנה? שנית, האם הכנסת רשאית לתקן חוק-יסוד שמשנה את כללי המשחק כך שהשינוי יכנס לתוקף מידי? או אולי התיקון חייב לחול רק מהכנסת הבאה, כדי למנוע מצב שבמסגרתו הכנסת ששינתה את הכללים היא גם הכנסת הראשונה שתשחק לפי הכללים החדשים? שתי שאלות אלו נשאלות תחת מסלול שנקרא "שימוש לרעה בסמכות מכוננת". לפי מסלול זה, ייתכנו מצבים שהכנסת משתמשת בסמכותה לחוקק חוקי יסוד באופן לא תקין.
נקודת המוצא לדיון היא שאחד הדברים הבסיסיים שכל הסדר חוקתי נועד להשיג הוא למנוע מצב שבו רוב מזדמן, או אקראי, משנה את כללי המשחק הבסיסיים, ואז, לאחר ששינה את הכללים, משתמש בכללים החדשים כדי להשתלט על מרכיבי יסוד בשיטה, או כדי לזכות ביתרון מובנה בכל התמודדות עתידית מול המיעוט. לפיכך, התובנה הבסיסית ביותר במשפט החוקתי ניצבת על שני יסודות שמשלימים זה את זה: 1. שינוי כללי המשחק מחייב הסכמה רחבה של כל חלקי הבית, לא רק הסכמה של הרוב הקואליציוני. 2. שינוי כללי משחק שרלבנטיים ליחסי רוב-מיעוט או להסרת מגבלות על כוחו של הרוב, יחול רק מהכנסת הבאה. ובשפה משפטית – שינוי כאמור יחול בתחולה נדחית, החל מהבחירות הבאות.
נייר עמדה זה מראה כי השינויים שכרגע מקודמים על ידי הקואליציה מהווים מקרה מובהק של שימוש לרעה בסמכות מכוננת. אלו שינויים שמשנים מרכיבים בסיסיים בכללי המשחק – מרכיבים שנועדו להגביל את הרוב. וכעת, הרוב בכנסת מתיימר להסיר את המגבלות (ללא החלפתן במגבלות אחרות) ומיד להשתמש בכוחו הלא מרוסן כדי לקבוע עובדות בשטח לזמן רב. דרך אחרת לתאר זאת היא באמצעות הדגשת ניגוד העניינים המובנה שטמון בשינויים המוצעים: הרוב מתיימר להשתמש בכוחו לתקן חוקי יסוד, שאמורים להגביל את הרוב בבואו לחוקק חוקים רגילים, או בבואו להשתמש בסמכויות מכוח חוקים אלו. בשפה מוכרת, הרוב נתקל בבלמים שנועדו למנוע מהחתול לאכול את השמנת ללא הגבלה. מה עושה הרוב? משתמש בכוחו להסיר את המגבלות ללא הסכמה רחבה, ואץ, הוא עצמו, יוכל לאכול ככל שיחפוץ מהשמנת.
באופן ספציפי, הליך בחירת השופטים בישראל מושתת על הסכמה שהושגה עוד בשנת 1953, לפיה הרוב הקואליציוני לא ייהנה משליטה אוטומטית בוועדה לבחירת שופטים. הסכמה זו נשענה על התובנה הבסיסית, לפיה אם תהיה לרוב שליטה כזו, הוא ימנה שופטים כלבבו ולטעמו – שופטים מהמחנה שלו שלא יפריעו לו לשלוט. זאת, בניגוד לתפקיד הבסיסי של שופטים – לוודא שהשלטון עומד בדרישות החוק ובעקרונות היסוד, ולא פוגע בזכויות אדם מעבר לנדרש. באותו האופן, הרוב כעת מציע לקבוע שכל חוק יסוד יהיה פטור מביקורת שיפוטית באשר היא. זאת, מבלי לקבוע מגבלה כלשהי על קשת הנושאים שראוי שיכללו בחוקי יסוד, מבלי לקבוע דרישות להליך מיוחד לקבלת חוקי יסוד, ובכלל תוך השארת הנושא פרוץ להחלטת הרוב. המשמעות – הרוב הקואליציוני, לאחר שהסיר מגבלות שקיימות על חקיקת חוקי יסוד (כפי שפותחו בפסיקה) יוכל לחוקק חוקי יסוד ככל שחפצה נפשו, ובכך לעקוף כל מגבלה. גם כאן החתול מסיר מעצמו מגבלה, ויוכל בקלות לאכול מן השמנת – לחוקק כל חוק יסוד שירצה – באופן שעלול להשפיע על יחסי רוב מיעוט בצורה מובהקת. ובית המשפט, כך הרוב רוצה, לא יוכל לבצע ביקורת שיפוטית כלשהי. יודגש כי בעבר היה נהוג במדינת ישראל שחוקי יסוד, ובוודאי חוקי יסוד שעוסקים בהסדרים משטריים, מתקבלים בהסכמת כל חלקי הבית ולא נשענים רק על הרוב הקואליציוני. הרוב הנוכחי פועל אחרת, ובהליך מואץ.
הדברים רלבנטיים גם לשני שינויים נוספים שהועלו: שינוי מעמד היועצים המשפטיים והליך בחירתם, ומתן כוח לרוב הקואליציוני לחוקק חוק הסותר חוק יסוד באמצעות פסקת ההתגברות (וברוב של 61 בלבד). היועצים המשפטיים מהווים אף הם חלק ממנגנון הבקרה על כוחו של הרוב, והפיכתם למינוי פוליטי ואת חוות דעתם לבלתי מחייבת, משמעה הסרת מחסום בין החתול לשמנת. גם מתן כוח לרוב להתגבר על קביעה שחוק לא חוקתי – או לחסן חוק מראש מביקורת שיפוטית – באמצעות פסקת התגברות, משחררת את הרוב ממנגנון איזון חשוב.